Hoy,
traemos aquí una interesante sentencia del Tribunal Supremo relativa a quién
tiene que pagar el Impuesto de Bienes Inmuebles de unos aparcamientos. Hasta
ahora, nada nuevo, es el propietario. Sin embargo, tenemos tres partes implicadas.
Como primera parte, se encuentra la abogacía del Estado que hereda un conflicto del Ayuntamiento de Madrid, persona jurídica-pública,
con las implicaciones y obligaciones que tiene.
Como
segunda parte, se encuentra la empresa constructora llamada PROMOCIÓN DE INFRAESTRUCTURAS
S.L.U.
La
tercera parte en conflicto son los usuarios de esas plazas que se encuentran en
una situación jurídica peculiar como más abajo veremos. Valga la introducción
decir que ellos han pagado un dinero por esas plazas. Por lo tanto, se han
constituido en una comunidad de usuarios.
Lo cierto es que el conflicto se
salda en el Tribunal Supremo con la desestimación de su recurso. Significa esto
que se dicta una sentencia desfavorable que les obliga a pagar hasta las costas
causadas a la parte recurrente. Es decir tienen que pagar los honorarios de la
parte contraria. Eso sí, añade la sentencia que el importe de los honorarios
del Abogado del Estado y del Letrado de la entidad Promoción de Infraestructura
no pueden exceder de los 6.000 euros distribuidos por mitad. Un “detallito” por
recurrir rozando la mala fe.
Para
abundar aún más en la explicación, veremos cuales fueron los HECHOS:
El
Ayuntamiento de Madrid notificó a la Comunidad de Usuarios la liquidación del Impuesto
sobre Bienes Inmuebles del ejercicio 2006 correspondiente al Aparcamiento para
Residentes. Como la Comunidad se no
estaba de acuerdo con ello, el 24 de octubre de 2006 presentó un escrito ante
el Tribunal Regional de Madrid en el que manifestaba que dicha liquidación sólo
podía ser consecuencia de haber sido considerada como sujeto pasivo del
Impuesto en resolución dictada por dicho Tribunal a raíz de la reclamación
interpuesta por la Sociedad "Promoción de Infraestructuras, S.A."
contra el acuerdo de la Gerencia Regional del Catastro de Madrid de 1 de abril
de 2002, que adjuntaba, en el que se declaró ser dicha Sociedad sujeto pasivo-
Interpuso un incidente de ejecución contra la supuesta resolución del Tribunal
Regional rechazando además su condición de concesionario y por tanto negaba ser
el titular catastral. El 17 de noviembre de 2006 manifestó su disconformidad de
que se tramitase el incidente planteado como reclamación económico
administrativa.
El
Tribunal Regional de Madrid, en resolución de 20 de marzo de 2007, desestimó la
impugnación, señalando con carácter previo al examen de la cuestión de fondo
que el escrito presentado en nombre de la interesada no era contra la
liquidación del IBI que lo originaba sino contra el presunto y preceptivo
"acuerdo de alteración por resolución de Tribunales" (aunque no
constaba) dictado por la Gerencia del Catastro de Madrid en el que se asignó a
la Comunidad la titularidad catastral del Aparcamiento a efectos del IBI 2001 y
siguientes; que se había planteado como incidente de ejecución pero que tal
calificación no podía aceptarse puesto que en el fallo supuestamente ejecutado
no se asignó titularidad catastral alguna, tramitándose por tanto como
reclamación interpuesta contra el acuerdo de asignación de titularidad.
En
relación con la cuestión jurídica objeto de reclamación razonaba que, conforme
al artículo 61 de la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales, en
relación con el 65 en la redacción dada por la Ley 14/2000, de 29 de diciembre,
de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, a efectos del IBI resulta
desplazada la condición de propietario, cuando inciden derechos reales de
disfrute, como usufructuario, superficiario o concesionario. Se insiste en el
hecho de que la concesión y titularidad de los elementos tributarios
constituidos por los Aparcamientos para residentes presentan características
singulares que los diferencian claramente de las concesiones administrativas en
general, por su objeto, financiación, obligada constitución de las Comunidades de
Usuarios y consecuente obligación de solicitar formalmente del Ayuntamiento el
cambio de titularidad de la concesión a favor de los comuneros. Para inferir de
ello, en relación con las circunstancias concurrentes en el supuesto, se
afirmaba que la Comunidad de Usuarios había desplazado a la empresa
constructora inicialmente concesionaria en sus obligaciones respecto al
aparcamiento, sin poder entenderse indispensable la formalización de la
transmisión o la autorización por parte del Ayuntamiento, como acto de mero
control del órgano actuante, ni por tanto condición necesaria para la eficacia
de la transmisión de la concesión. Con todo lo cual, el Tribunal Regional de
Madrid llegó a la conclusión de que, constituida la Comunidad de Usuarios, debe
ser ésta considerada como sujeto pasivo del IBI del ejercicio 2001 y
siguientes, devengado por el inmueble.
El
31 de mayo de 2007, contra este fallo, la Comunidad de Usuarios interpuso
recurso de alzada ante el Tribunal Económico-Administrativo. El 2 de abril de
2008, este TEAC acordó desestimarlo y confirmar la declaración de que la
Comunidad recurrente era titular catastral y sujeto pasivo del Impuesto sobre
Bienes Inmuebles.
Contra
la resolución del TEAC de 2 de abril de 2008, la "Comunidad de Usuarios del Aparcamiento
para residentes promovió recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la
Jurisdicción de la Audiencia Nacional que fue resuelto por su Sección Sexta en
sentencia de 28 de octubre de 2009. Su fallo fue desestimó el recurso contencioso
administrativo interpuesto por la representación procesal de la Comunidad de
Usuarios del Aparcamiento para Residentes contra la Resolución del Tribunal
Económico Administrativo Central de fecha 2 de abril de 2008. En este caso, se
dicto sentencia sin expresa imposición de costas.
El 14
de mayo de 2010, contra la citada sentencia, la Comunidad de Usuarios del Aparcamiento
interpuso un recurso de casación ante el
Tribunal Supremo. Por su parte, la entidad PROMOCIÓN DE INFRAESTRUCTURAS S.L.U.
y por el Abogado del Estado formularon sus oportunos escritos de oposición al
recurso. El 27 de junio de 2012, se señaló la audiencia del día para la
votación y fallo de este recurso que ese día se deliberó, votó y falló, siendo Ponente el
Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Mico.
A
continuación reproduzco los FUNDAMENTOS DE DERECHO que se utilizaron en la
sentencia:
PRIMERO.- El recurso de casación se ha
interpuesto contra la sentencia dictada por la Audiencia Nacional que desestima
el recurso interpuesto contra la resolución 2682/07 del Tribunal Económico Administrativo
Central de 2 de abril de 2008 por la que se desestima el recurso de alzada
interpuesto por la Comunidad de Usuarios del Aparcamiento para Residentes
DIRECCION000 contra la resolución 28/15764/06 del Tribunal Económico
Administrativo Regional de Madrid de fecha 20 de marzo de 2007, sobre
titularidad catastral de finca urbana, a efectos del Impuesto sobre Bienes
Inmuebles.
No
podemos admitir la causa de inadmisión pretendida. Hay que tener en cuenta que
el objeto del recurso no es la impugnación de un valor catastral y si la
cuantía del recurso, que viene determinada por la cuota que fije el acto de
liquidación, es inferior a la cuantía exigida para acceder al recurso de
casación sino el resolver si la entidad recurrente puede o no ser considerada
titular catastral del IBI de los aparcamiento subterráneos.
SEGUNDO.- En el primer motivo de casación y al
amparo del artículo 5.4 de la LOPJ y del artículo 88.1.d) de la Ley de la
Jurisdicción se alega indefensión, por supuesta infracción de los artículos 9.3
, 24 y 105.c) de la Constitución , al no haber sido parte la Comunidad de
Usuarios en la reclamación económico administrativa tramitada ante el Tribunal
Económico Administrativo Regional de Madrid.
1.
En dicho procedimiento económico administrativo se revisó acuerdo de la
Gerencia Territorial del Catastro de Madrid y se dictó resolución alterando la
titularidad catastral, resolución que a su vez fue ejecutada por nuevo acuerdo
de la Gerencia Territorial del Catastro de Madrid, alterando la titularidad
catastral y asignándola a la Comunidad de Usuarios.
Presentado
escrito de incidencia de ejecución, el Tribunal regional dictó nueva resolución
considerando que no se trataba propiamente de un incidente de ejecución, sino
de una nueva reclamación económico-administrativa contra el acuerdo de la
Gerencia Territorial del Catastro de Madrid por el que se asignaba la titularidad
catastral a la Comunidad de Usuarios y desestimó la reclamación
económico-administrativa, al igual que hizo después en alzada el Tribunal
Central.
Un
análisis más detenido de las vicisitudes procedimentales, nos lleva a recordar
que la Gerencia del Catastro de Madrid, en mayo de 2002, asignó a Promoción de
Infraestructuras S.L.U. la titularidad catastral del aparcamiento sito en la
DIRECCION000 NUM000 de Madrid.
Este
acuerdo fue recurrido por Promoción de Infraestructuras ante el Tribunal
Económico Administrativo Regional de Madrid, dando lugar a la reclamación
NUM002 . El 30 de marzo de 2005 el TEAR resolvió el recurso anulando el acuerdo
impugnado y declarando que no correspondía a la empresa adjudicataria de la construcción
del aparcamiento la consideración de sujeto pasivo del impuesto, sin asignar
titularidad catastral alguna.
En
ejecución de la Resolución recaída en la reclamación económico-administrativa
NUM002 tramitada ante el TEAR de Madrid, la Gerencia Regional del Catastro de
Madrid dictó el Acuerdo de alteración por resolución de los tribunales de 23 de
mayo de 2006.
Ni
la asignación que realizó la Gerencia del Catastro de Madrid a Promoción de
Infraestructuras ni la impugnación de éste afectaba a la Comunidad de Usuarios
aquí recurrente, por lo que es lógico que no fuera llamada a dicho
procedimiento administrativo, ya que no podía impugnar lo que allí se resolvió.
La
resolución de la Gerencia de 26 de mayo de 2006 se notificó a Promoción de Infraestructuras
el día 24 de mayo de 2006. En la misma fecha se intentó notificar a la
Comunidad de Usuarios sin resultado.
Ante
la negativa de la Comunidad de Usuarios de recoger dicho acuerdo, se publicó un
anuncio en el BOCAM el 20 de marzo de 2007. Transcurrido el plazo de 15 días
naturales sin que la Comunidad recurrente compareciese, la notificación produjo
todos los efectos legales.
A
finales de 2006 la Agencia Tributaria de Madrid envió a la Comunidad actora el
recibo del IBI, correspondiente al año 2006, por un importe total de 28.288.
La
Comunidad de Usuarios del aparcamiento interpuso contra dicho acuerdo dos
recursos idénticos en su contenido ante organismos diferentes:
1.
Ante el Tribunal Económico Administrativo Regional: el 24 de octubre de 2006
interpuso un recurso al que la Comunidad denominó incidente de ejecución, que
lo tramita como una nueva reclamación económico-administrativo con el número NUM003,
al estimar que es una nueva reclamación contra el Acuerdo del órgano gestor
catastral por el que se le asigna a la Comunidad de Usuarios del Aparcamiento
para Residentes la titularidad catastral del inmueble a partir del año 2002.
Al
tratarlo como una nueva reclamación económico administrativa el Tribunal
Económico Administrativo Regional entró a estudiar las alegaciones de la
Comunidad recurrente así como los documentos adjuntados al mismo y los
antecedentes que constaban en los archivo del tribunal. En esta reclamación
ante el TEAR no se produjo ninguna indefensión porque la Comunidad de Usuarios
pudo realizar todas las manifestaciones y aportar toda la documentación que
creyó conveniente para la defensa de sus intereses.
Esta
resolución, fallada el 20 de marzo de 2007, fue recurrida en alzada ante el
Tribunal Económico Administrativo Central, que desestimó la misma. Ante esta
alzada la Comunidad de Usuarios reiteró las mismas alegaciones que expuso ante
el Tribunal Económico Administrativo Regional y tuvo la oportunidad de aportar toda
la documentación en apoyo de sus pretensiones.
La
resolución del TEAC fue, a su vez, recurrida ante la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Audiencia Nacional, ante la que la Comunidad de Usuarios
volvió a reiterar su argumentación, siendo, por los motivos expuestos en la
sentencia de 28 de octubre de 2009, desestimado y siendo la misma objeto de este
recurso de casación.
2.
Ante la Gerencia del Catastro de Madrid interpuso el día 3 de noviembre de 2006
recurso de anulación, cuya supuesta desestimación presunta fue objeto de
recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recurso n° 460/2007
. El 26 de junio de 2007 el Tribunal Superior de Justicia de Madrid acuerda
inadmitirlo.
Pese
a esta inadmisión, la Comunidad recurrente mantiene su recurso que iba dirigido
inicialmente solo a impugnar la inadmisión del recurso de anulación interpuesto
el 3 de noviembre de 2006 ó la, en su día, supuesta desestimación por silencio
de dicho recurso, tal y como constaba en el escrito de interposición del recurso
contencioso administrativo presentado el 9 de mayo de 2007, y sin embargo, tal
y como resultó del suplico de la demanda presentada el 2 de julio de 2008,
solicitó la nulidad de pleno derecho de las resoluciones del TEAR de Madrid
dictada en las Reclamaciones NUM002 y NUM003 .
El
recurso contencioso-administrativo fue desestimado en sentencia de 25 de marzo
de 2010.
3.
El TEAR de Madrid, tanto en la resolución de diciembre de 2004 que puso fin a
la reclamación NUM002 como en su última resolución de 20 de marzo de 2007, que
puso fin a la reclamación NUM004, entendió que la Comunidad de Usuarios no era
parte interesada y por lo tanto no era obligatorio darle audiencia, ya que en
ese procedimiento lo único que se planteaba era la cuestión de si Promoción de Infraestructuras
era o no la titular catastral del referido aparcamiento, pero no se entraba en
ningún momento en la cuestión de quién era el verdadero titular ni mucho menos
se imponían obligaciones ni se derivaban deberes a cumplir por parte de la
Comunidad de Usuarios. Y la recurrente no ha explicado en qué medida la
resolución dictada en la reclamación NUM002 le ha causado indefensión y menos
aún ha especificado qué alegaciones o pruebas hubiera podido hacer entonces que
no haya podido proponer después, como tiene recogida la jurisprudencia del
Tribunal Supremo, entre otras podemos citar la sentencia de 13 de octubre de 2000
.
Por
todo ello este primer motivo de casación no puede ser acogido, al carecer de
fundamento el reproche que se formula a la sentencia recurrida de haber
incurrido en causa de indefensión, tanto en el procedimiento seguido ante la
Audiencia Nacional como ante los tribunales económicos administrativos.
Si
bien la Comunidad de Usuarios no intervino en el primer recurso económico-administrativo,
que alteró la titularidad, una vez dictado el acuerdo de alteración ha podido
ser impugnado en vía económico-administrativa, y ahora en vía contencioso-
administrativa, de manera que, como dice la sentencia de la Audiencia Nacional en
su Fundamento Segundo, la resolución de la Gerencia de 19 de septiembre de 2006
que determinaba la titularidad catastral ha dado lugar a las correspondientes
reclamaciones ante el Tribunal Regional de Madrid y ante el TEAC en las que se
han podido debatir las razones y los motivos para negar la discutida
titularidad. Siendo además revisables tales resoluciones en vía
contencioso-administrativa ante la propia Audiencia Nacional.
El
artículo 232 de la Ley General Tributaria 58/2003, de 17 de diciembre, establece
en su apartado tercero que en el procedimiento económico administrativo
iniciado "podrán" comparecer titulares de derechos o intereses
legítimos que puedan resultar afectados; y a continuación señala que si se
advierte la existencia de tales titulares de intereses legítimos que no hayan
comparecido se les notificará la existencia de la reclamación, y será de
aplicación lo dispuesto en el apartado 5 del artículo 239 de la propia Ley,
apartado que señala que la resolución en estos casos tiene plena eficacia
respecto de los interesados a quienes se hubiese notificado la existencia de la
reclamación. Lo cual supone que a aquellos a los no se le notifica la
existencia de la reclamación no les afecta la resolución, es decir, no tiene
"plena eficacia" respecto de los mismos. Lo que supone en el presente
caso que la Comunidad de Usuarios no se ve afectada por la primitiva resolución
dictada por el Tribunal Regional de Madrid.
Y
si a ello se une, como ya se ha dicho, que después se ha podido impugnar en vía
económico-administrativa y en vía contencioso-administrativa la resolución del
Catastro, alegando todo lo que a su derecho estima pertinente, se considera con
la sentencia ahora recurrida que no ha existido indefensión. Declarar ahora la
nulidad en aplicación del artículo 217 de la Ley 58/2003, con la
correspondiente retroacción de acotaciones, iría contra el principio de
economía procesal, teniendo en cuenta el fondo de la cuestión que se resuelve
en este proceso. La Gerencia no tendría otra opción que reiterar los
planteamientos de los Tribunales económico-administrativos, revisorios de su
actuación, máxime cuando el resultado final no se va a ver alterado.
Por
lo demás, la omisión de la audiencia en el procedimiento administrativo o la
falta de llamada a él de los interesados únicamente tiene relevancia
constitucional como vicio invalidante de la resolución dictada en dicho
procedimiento cuando tales omisiones impidan realmente al interesado articular
su defensa de forma efectiva. Así lo decía la sentencia recurrida y así lo
entiende esta Sala en las sentencias de 30 de mayo y 11 de julio de 2003, que
se invocan de contrario.
En
la sentencia de 11 de julio de 2003 se dice, en lo que aquí interesa: "...
la falta de audiencia en un procedimiento no sancionador no es, por sí propia,
causa de nulidad de pleno derecho, sino que sólo puede conducir a la anulación
del acto en aquellos casos en los que tal omisión haya producido la indefensión
material y efectiva del afectado por la actuación administrativa....fuera
del ámbito sancionador, la falta del trámite de audiencia en el procedimiento
administrativo e incluso la misma indefensión, si se produce, podrán originar
las consecuencias que el ordenamiento jurídico prevea, pero no afectan a un
derecho fundamental o libertad pública susceptible de amparo constitucional.
Por
otra parte, la falta de un trámite como el de audiencia, por esencial que pueda
reputarse, no supone por sí misma que se haya prescindido total y absolutamente
del procedimiento legalmente establecido ( STS de 13 de octubre de 2000
--recurso de casación 5697/1995 --, que puede subsistir aun faltando la sin
duda decisiva audiencia del interesado, por lo que tampoco le afecta, en
principio, la causa de nulidad de pleno derecho prevista en la letra e) del
artículo 62 LRJ-PAC ....no
se produce dicha indefensión material y efectiva cuando, pese a la falta del
trámite de audiencia previo a la adopción de un acto administrativo, el
interesado ha podido alegar y aportar cuanto ha estimado oportuno. Tal oportunidad
de defensa se ha podido producir en el propio procedimiento administrativo que condujo
al acto, pese a la ausencia formal de un trámite de audiencia convocado como
tal por la Administración;
asimismo,
el afectado puede contar con la ocasión de ejercer la defensa de sus intereses
cuando existe un recurso administrativo posterior; y en último término, esta
posibilidad de plena alegación de hechos y de razones jurídicas y consiguiente
evitación de la indefensión se puede dar ya ante la jurisdicción contencioso-administrativa
(entre muchas, pueden verse las sentencias de 26 de enero de 1979 , de 18 de
noviembre de 1980 , de 30 de noviembre de 1995 -recurso de casación 945/1992
--, la de 30 de mayo de 2003 –recurso de casación 6313/1998 --).
La
cuestión se centra adecuadamente en el inicio del Fundamento Tercero de la
sentencia recurrida de la Audiencia Nacional, ya que se refiere a resolver si
la entidad actora, es decir, la Comunidad de Usuarios del aparcamiento, puede
ser considerada titular catastral a efectos del IBI del aparcamiento objeto de
autos.
La
parte recurrente efectúa determinadas consideraciones respecto a las
resoluciones del Tribunal Económico Administrativo Regional de Madrid, y
también en relación a la resolución del TEAC. Pero dada la naturaleza del
recurso de casación, que se dirige contra la sentencia, la oposición se centra
en lo que se "alega con relación al contenido de dicha resolución
judicial. Y la Audiencia Nacional acude al pliego de condiciones a efectos de
constatar si ha existido cambio de concesionario, pues es una constante en la normativa
reguladora de la Ley de Haciendas Locales que el hecho imponible lo constituye
la titularidad de la concesión administrativa y por tanto el sujeto pasivo es
titular de tal concesión. Así se deduce actualmente de los artículos 61 y 63
del Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo.
Para
la sentencia recurrida, la determinación del titular catastral parte del
establecimiento de qué entidad es la concesionaria de dichos aparcamientos,
dado lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 14/2000, que modificó la Ley
39/1988 de Haciendas Locales.
Según
el artículo 65 de la Ley 39/1988, en la redacción dada por el artículo 22.2 de
la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del
Orden Social, son sujetos pasivos de este impuesto las personas físicas y
jurídicas y las Entidades a que se refiere el artículo 33 de la Ley General Tributaria,
que sean:
d.
Titulares de una concesión administrativa sobre bienes inmuebles o sobre los
servicios públicos a los que se hallen afectados. Es decir, la condición de
propietario queda desplazada cuando inciden derechos reales de disfrute, como
usufructuario, superficiario o concesionario, lo que presupone a todos los
efectos una relación directa del sujeto pasivo con el bien objeto de la
imposición. Por tanto, en base a ello e interpretando la citada normativa en
cuanto a su finalidad, cual es la exacción del IBI, y la realidad temporal,
cual es la relación actual entre sujeto pasivo y bien objeto de la imposición,
procede analizar a quien debe considerarse sujeto pasivo a efectos del IBI-2001
y siguientes en el Aparcamiento para Residentes que nos ocupa.
Para
establecer la figura del concesionario hemos de acudir al Pliego de Condiciones
una copia del cual obra en autos. Del examen del mencionado Pliego resulta, de
manera clara, que en una primera fase de adjudicación, la concesionaria de los
aparcamientos lo es la empresa a la que se le adjudique su construcción.
Y
en esa fase, tal empresa es la titular catastral.
Ahora
bien, según el apartado 1.4 del Pliego:
"Los
derechos de la concesión de algún o algunos aparcamientos podrán ser cedidos a
una cooperativa de residentes o empresa que reuniendo análogas garantías a las
exigidas al concesionario, sea aprobado por el Ayuntamiento.
A
continuación, en el apartado V4.c) se determina:
"Cuando
el concesionario hubiese cedido el uso del 10% de las plazas de aparcamiento,
vendrá obligado a la constitución de una Comunidad de Usuarios".
Y,
a continuación, en el apartado d) se dice:
"Cuando
se hubiese cedido el uso del 10% de las plazas de cada aparcamiento y
constituida la
Comunidad
de Usuarios, podrá solicitar del concesionario el cambio de titularidad de la
concesión, viniendo este obligado a interesar del Ayuntamiento la oportuna
autorización".
El
primer problema, pues, que ha de tratarse es el de si ha existido el cambio de
concesionario que afirma la Administración.
Todas
las partes en el presente recurso afirman que no se ha formalizado la transmisión
de la concesión, pero mientras la Administración entiende que se ha producido
dicha transmisión a favor de la recurrente de hecho -TEAC-- o que se ha operado
un transmisión real --contestación a la demanda--, la actora entiende que la
cesión de la concesión no puede entenderse producida en tanto la misma no se
realice formalmente.
El
pliego de condiciones distingue dos supuestos, el primero, que se hayan cedido
los derechos de la concesión de alguna o algunas de las plazas de aparcamiento
en cuyo caso requiere aprobación del Ayuntamiento --apartado 1.4°--, el
segundo, que se hayan cedido el uso del 10% de las plazas, en cuyo caso existe
obligación de constituir la Comunidad de Usuarios, que podrá asumir la
titularidad de la concesión -- apartado V.4.c) y d)--.
Pues
bien, el primer requisito, autorización expresa para la cesión por parte de la
Administración, ha de entenderse desde la perspectiva del proceso previsto en
el pliego de condiciones. El propio Ayuntamiento ha establecido la
obligatoriedad de constituir una Comunidad de Usuarios, entre cuyas facultades
expresamente se reconoce la de asumir la titularidad de la concesión. Por otra
parte, una vez trasmitido el uso de todos los aparcamientos a los residentes y
la gestión del aparcamiento a la Comunidad de Usuarios --como en el presente
caso-- resulta evidente que el ejercicio de las facultades de la concesión ha
pasado a la Comunidad; se ha producido una transmisión real de la concesión, al
cederse la gestión y uso de los bienes que la tienen por objeto. Así las cosas,
haciendo una interpretación conjunta de las condiciones del Pliego y del
artículo 114 del Real Decreto Legislativo 2/2000, la Sala de instancia llega a las
siguientes conclusiones:
1.-
si se transmite la concesión sobre determinadas plazas de garaje es necesaria
la autorización del Ayuntamiento concedente,
2.-
una vez transmitidas el 10% del uso de las plazas, la Comunidad, cuya
constitución es entonces obligatoria, puede asumir la titularidad de la
concesión previa la misma autorización,
3.-
pero cuando se ha cedido el uso de todas las plazas de garaje y la Comunidad ha
asumido la gestión del aparcamiento, la entidad originariamente adjudicataria
ha perdido todas las facultades de la concesión que han sido asumidas por la
Comunidad -- los residentes tienen el uso de las plazas, pero la gestión del aparcamiento,
facultad propia de la concesión, la ostenta la Comunidad-- lo cual implica
necesariamente la transmisión de la concesión, para la que el Ayuntamiento ha
dado su autorización implícita en el Pliego de Condiciones, que obliga tanto a
la Administración concedente como al particular concesionario, al establecer precisamente
este proceso como el propio de la realización y explotación de la obra de
aparcamiento, cuya finalidad declarada es el uso de cada plaza de garaje por
los residentes de la zona, constituidos en Comunidad de Usuarios. Este diseño
supone una autorización, por actos inequívocos, por parte de la Administración
para que la Comunidad asuma la titularidad de la concesión. Pero además, una
vez producida la efectiva gestión por parte de la Comunidad de Usuarios, nada
opone el Ayuntamiento a ello, lo que unido a la previsión contenida en el Pliego
nos lleva a concluir que tal autorización se ha concedido por actos que
manifiestan indubitadamente la voluntad del Ayuntamiento.
En
segundo lugar, el requisito de formalización en escritura pública, no se ha
venido entendiendo como un requisito ad solemnitatem, sino como una condición
de oponibilidad a la Administración de la transmisión --así lo entiende el
Consejo de Estado en su Resolución 805/1996 de 1 de julio--; por ello, aún sin
la escritura pública la transmisión es válida, y, en este caso, oponible al
Ayuntamiento pues la transmisión se ha producido una vez cumplidas las
previsiones al efecto previstas en el pliego de condiciones.
A
la vista de lo que se dice en la sentencia recurrida esta Sala considera que,
efectivamente, se produjo un cambio de concesionario pues, a tenor de lo
dispuesto en el Pliego de Condiciones, una vez transmitido el uso de todos los
aparcamientos a los residentes y la gestión del aparcamiento a la Comunidad de
Usuarios, como ocurrió en el presente caso, debe entenderse que la empresa
primera concesionaria a la que se adjudicó la construcción de los aparcamientos
ha perdido todas las facultades de la concesión y que la Comunidad de Usuarios
ha asumido la gestión del aparcamiento, razón que abona la tesis de la
resolución judicial impugnada, puesto que el que el propio artículo 156 del
Real Decreto legislativo 2/2000 , señalado como infringido en el recurso,
establece que en la concesión "el empresario gestionará el servicio",
de manera que la concesión administrativa supone que el concesionario ejerce
una actividad y cuando esta actividad deja de ser ejercida, como es el caso,
por el adjudicatario de la concesión la titularidad ha sido transmitida a quien
de hecho, asume las funciones que originariamente tenía la empresa adjudicataria.
Como
ponía de relieve la resolución del TEAR de Madrid de 20 de marzo de 2007,
dictada en la reclamación nº NUM003, la concesión y titularidad de los
elementos tributarios que constituyen los Aparcamientos para Residentes tienen
unas características singulares que las diferencian claramente de las concesiones
administrativas en general, como son, entre otras y según los Pliegos de
Condiciones que han regido:
a)
que el objeto es la construcción y explotación del Aparcamiento subterráneo
para vehículos
automóviles
de residentes de la zona del aparcamiento, estando obligado el concesionario a
ceder a aquéllos, mediante contrato previamente aprobado por el Ayuntamiento,
el derecho de uso y disfrute de las diversas plazas;
b)
que la financiación de la construcción se efectúa sin participación alguna en
la misma del Ayuntamiento, mediante dinero privado de los propios usuarios de
las plazas de aparcamiento con el pago a la empresa constructora por el derecho
a su uso durante el plazo establecido, con precio por plaza fijado por el
Ayuntamiento en el momento de la adjudicación del contrato;
c)
que cuando el concesionario cede el uso del 10% de las plazas, se constituye
obligatoriamente, según establecen los Pliegos, la Comunidad de Usuarios del
Aparcamiento, con Estatutos previamente aprobados por el Ayuntamiento;
d)
que según el Pliego de Condiciones, una vez constituida la citada Comunidad de
Usuarios, el concesionario queda obligado a solicitar formalmente del
Ayuntamiento el cambio de titularidad de la concesión a favor de la misma, de
lo que se desprende que es intención del Ayuntamiento impulsar la transmisión
de la concesión a las diversas Comunidades de Usuarios.
En
el caso concreto que nos ocupa, queda constatado: a) que aunque el Aparcamiento
fue construido originariamente en régimen de concesión administrativa otorgada
por el Ayuntamiento de Madrid, la actuación de la empresa constructora quedó en
la práctica agotada con la construcción y posterior intermediación entre el
Ayuntamiento y los vecinos residentes, pues, una vez ejecutadas y recibidas las
obras y con independencia de la garantía contractual sobre la construcción, no
ha existido por su parte explotación alguna del Aparcamiento; b) que la única
contraprestación recibida en su día fue el precio aprobado por el propio Ayuntamiento
por la construcción del aparcamiento, no habiéndose configurado ninguna
compensación económica posterior por el coste que, en otro caso, le acarrearía
a la empresa constructora la explotación de la concesión por un plazo de 75
años como es el que nos ocupa; c) que ha sido cedido el uso y disfrute a los vecinos
residentes de la totalidad de las plazas de aparcamiento, con las condiciones
contractuales impuestas por el Ayuntamiento; d) que, a su vez, fue constituida
en su día la Comunidad de Usuarios y aprobados sus Estatutos, igualmente
impuestos por el Ayuntamiento; e) que, sin embargo, no ha sido solicitado
formalmente al Ayuntamiento por la empresa constructora el cambio de
titularidad administrativa de la concesión a favor de la citada Comunidad de
Usuarios, tal como se establece en el Pliego.
Pues
bien, debe considerarse que, en general y salvo determinados casos, las
concesiones administrativas, como la que nos ocupa, son transmisibles por el
concesionario dando cuenta de la misma al órgano otorgante, el cual queda
obligado a aceptarla siempre que la concesión no sufra alteraciones en los requisitos
que le eran de aplicación en su otorgamiento, entendiendo que se ha producido
únicamente una mera sucesión o sustitución de un sujeto por otro sin alteración
del objeto concesional. Por tanto, habrá que resolver, en el caso planteado, si
para una concesión administrativa del tipo especial como la que nos ocupa (facilitar
a los vecinos residentes de la zona una plaza de estacionamiento para su
vehículo durante el período de concesión) y una vez que se ha procedido por el
Ayuntamiento a la recepción de las obras de construcción del Aparcamiento, es
condición indispensable para la efectividad de su transmisión la autorización
formal del Ayuntamiento otorgante o solamente su conocimiento, dada la nueva
figura específicamente creada para los Aparcamientos para Residentes como es la
obligatoria Comunidad de Usuarios, en base a los derechos y obligaciones
adquiridos por la misma y que se detallan en sus Estatutos.
A
este respecto, el Pliego de Condiciones señala que cuando el concesionario
hubiere cedido el uso del 10% de las plazas de estacionamiento vendrá obligado
a la constitución de una Comunidad de Usuarios (o de Concesionarios, como
también se denominan), en base a lo cual ha sido constituida en el Aparcamiento
que nos ocupa la correspondiente Comunidad de Usuarios, con sus Estatutos
aprobados y conocidos por el Ayuntamiento, pues, según se establece en dicho
Pliego, se suministrará a los usuarios copia del Pliego que rige la concesión
así como de los Estatutos por los que se regirá la Comunidad de Usuarios según modelo
previamente aprobado por el Ayuntamiento, constando en los mismos que tienen
por objeto regular el régimen de uso y disfrute, funcionamiento, adopción de
acuerdos y mantenimiento del Aparcamiento explotado en régimen de concesión
municipal, quedando los usuarios que la forman sujetos a las disposiciones del
Pliego de Condiciones que rigieron en el concurso y a lo dispuesto en los
Estatutos, que señalan, a su vez, que son gastos a cargo de la Comunidad de
Usuarios los de mantenimiento y reparación de las instalaciones,
administración, explotación del Aparcamiento, los fiscales que recaigan sobre
el uso o titularidad del aparcamiento y su explotación, tales como contribución
urbana (actual IBI), tasas y arbitrios, etc. gastos que serán repercutidos a
cada usuario en base a su cuota de participación y cuyo impago dará lugar, en
su caso y según se estipula, a su denuncia por la Comunidad ante el
Ayuntamiento, el cual procederá al rescate del derecho de uso de la plaza. Por
tanto, para el Aparcamiento que nos ocupa ha sido constituida, no por propia
voluntad de los usuarios sino obligatoriamente en base al cumplimiento del
Pliego de Condiciones, la correspondiente Comunidad de Usuarios con Estatutos
impuestos igualmente por el Ayuntamiento, en base a los cuales la citada
Comunidad ha desplazado en sus obligaciones respecto al Aparcamiento a la
empresa constructora inicialmente concesionaria.
Ahora
bien, el Pliego señala a su vez que, una vez constituida la Comunidad de
Usuarios, el concesionario (la empresa constructora del Aparcamiento) vendrá
obligado a solicitar al Ayuntamiento el cambio de titularidad de la concesión a
favor de la Comunidad de Usuarios. Por tanto el fondo del asunto es determinar
si en la concesión administrativa del tipo especial de la que nos ocupa, es
condición indispensable para la efectividad de su transmisión la autorización
formal por el Ayuntamiento o solamente se requiere la correspondiente
constitución de la Comunidad de Usuarios indicada.
Y
en este sentido, la citada cláusula formalista del Pliego debe entenderse, no
como un nuevo otorgamiento de la concesión que viene rigiendo, sino como un
mero control de la misma por parte de la Administración otorgante, que ha
quedado vinculada por la eficacia traslativa de responsabilidades desde la
empresa concesionaria a la obligatoria Comunidad de Usuarios en el momento de
constituirse, con los condicionantes señalados, al cumplirse los requisitos
necesarios para su eficacia como son la sustitución de un sujeto por otro,
establecido y validado por el Ayuntamiento a través del Pliego y de los
Estatutos impuestos a la Comunidad, y la no alteración del objeto concesional,
cual es facilitar a los vecinos residentes una plaza de estacionamiento para su
vehículo durante el período de la concesión; lo cual suple y hace irrelevante,
en consecuencia, la citada cláusula formalista al habilitarse así directamente
al usuario real al uso privativo del bien de dominio público de que se trata;
por tanto, no debe ser considerada como condición necesaria para la eficacia de
la transmisión de la concesión especial que nos ocupa la posterior autorización
por parte del Ayuntamiento, que no haría sino ratificar formalmente lo que ya
previamente había establecido el propio Ayuntamiento en el Pliego de
Condiciones en el cual queda patente su intención de transmitir la concesión administrativa
de los Aparcamientos para Residentes a las correspondientes Comunidades de
Usuarios; no sería aceptable, desde esta perspectiva, que el incumplimiento por
la empresa constructora de una cláusula meramente formalista e interna del
órgano otorgante de la concesión impida llevar a término la intencionalidad del
propio órgano sobre la misma.
En
conclusión y para este caso concreto, procede declarar, en base a los artículo
61 y 65 de la Ley 39/1988 , que presuponen para el IBI una relación directa del
sujeto pasivo con el bien objeto de la imposición, que constituida la Comunidad
de Usuarios del Aparcamiento para Residentes de que se trata, debe ser ésta
considerada como sujeto pasivo del IBI que recaiga en el ejercicio 2006 y
siguientes sobre el citado inmueble.
Lo
contrario sería dejar al arbitrio de la Comunidad de Usuarios la solicitud del
cambio de titularidad y el abono o no del IBI, sometiendo el cumplimiento de su
obligación a una condición que dependería de su sola voluntad. No puede, pues,
considerarse precisa para la eficacia de la transmisión de la concesión la
autorización formal del Ayuntamiento, pues el Pliego de Condiciones obliga a la
constitución de la Comunidad de Usuarios; y teniendo presente el artículo 1115
del Código Civil, a cuyo tenor "cuando el cumplimiento de la condición
dependa de la exclusiva voluntad del deudor, la obligación condicional será
nula", así como las reglas de interpretación de los contratos contenidas
en los artículos 1284 , 1285 Y 1289 del mismo cuerpo legal, ha de rechazarse
que la autorización del Ayuntamiento sea requisito ineludible para que la
transmisión de la titularidad catastral tenga lugar, entre otras razones,
porque dejaría al arbitrio de la comunidad de Usuarios el abono o no del IBI,
aún disfrutando ya del uso privativo del bien que lo devenga, privando al
Ayuntamiento de unos ingresos que, por la expuesta extinción de la concesión
originaria, no serían exigibles en derecho de la titular inicial".
Por
lo demás, compartimos el criterio del Tribunal de instancia de que la doctrina
declarada en la sentencia de este Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2000,
dictada en el recurso de casación en interés de la ley núm. 7804/1999, en la
que se basa la recurrente para afirmar que no se tramitado la concesión, no es
de aplicación al supuesto de hecho que examinamos porque:
1.-
el objeto de la misma era determinar la aplicación de una exención, cuestión
totalmente ajena al presente recurso,
2.-
en el caso enjuiciado, y sobre la transmisión de la concesión, la necesidad de
la autorización se pronuncia corno un obiter dicta,
3.-
en el presente caso existe un pronunciamiento del TEAR en orden a que la
empresa originariamente adjudicataria no era ya la concesionaria y, por ello,
titular catastral, aspecto esté que no consta concurra en el supuesto
enjuiciado por la sentencia del Tribunal Supremo que examinamos,
4.-
resulta acreditado, porque así se declaró por el TEAR y se acepta por las
partes en este proceso, que la entidad inicialmente adjudicataria ha dejado de
desempeñar las funciones propias de la concesión, cuestión ésta que tampoco es
tratada en la sentencia del Tribunal Supremo.
5.-
Esta sentencia se dictó antes de la nueva redacción dada a los artículos 64.b )
y 65 de la Ley 39/1988 introducida por la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas
Fiscales, Administrativa y de Orden Social; con la modificación de estos
artículos se cambió el criterio jurisprudencial que había seguido tanto el
Tribunal Supremo como la Audiencia Nacional como los Tribunales Económicos
Administrativos.
CUARTO.- Las consideraciones expuestas deben
llevar directamente a la desestimación del recurso, con imposición de las
costas causadas a la parte recurrente, sin que el importe de los honorarios del
Abogado del Estado y del Letrado de la entidad Promoción de Infraestructura
puedan exceder de los 6.000 euros distribuidos por mitad.
FALLAMOS
Que
debemos desestimar, y desestimamos, el recurso de casación núm. 6556/2009
interpuesto por la COMUNIDAD DE USUARIOS DE APARCAMIENTO PARA RESIDENTES
denominado DIRECCION000, de Madrid contra la sentencia dictada, con fecha 28 de
octubre de 2009, por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
de la Audiencia Nacional, en el recurso núm. 161/2008 , con imposición de costas al recurrente, con
el límite y distribución de cuantía indicado en el último de los Fundamentos de
Derecho.
Así
por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el
Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, lo pronunciamos,
mandamos y firmamos .- Rafael Fernández Montalvo.- Juan Gonzalo Martínez Mico.-
Emilio Frias Ponce.- Ángel Aguallo Avilés.- José Antonio Montero Fernández.- Ramón
Trillo Torres.-
PUBLICACION.-
Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado
Ponente de la misma, D. Juan Gonzalo Martínez Mico, hallándose celebrando
audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico
DATOS DE LA SENTENCIA PARA SU LOCALIZACIÓN
Roj:
STS 5607/2012 - veintiocho de Junio de dos mil doce
Órgano:
Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso – Sala 3ª
Sede:
Madrid
Sección:
Segunda
Nº
de Recurso: 6556/2009
Sentencia
recurrida: Sentencia dictada el 28 de octubre de 2009 por la Sección Sexta de
la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional , recaída en
el recurso del citado orden jurisdiccional núm. 161/2008 relativo a titularidad
catastral de finca urbana para 2006 a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles
Nº
de Resolución:
Procedimiento:
RECURSO CASACIÓN
Ponente:
JUAN GONZALO MARTINEZ MICO
Tipo
de Resolución: Sentencia
Parte
recurrente:
- COMUNIDAD DE USUARIOS DEL
APARCAMIENTO PARA RESIDENTES denominado " DIRECCION000 ",
Partes
recurridas:
- ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO,
representada y defendida por el Abogado del Estado,
- la entidad PROMOCIÓN DE
INFRAESTRUCTURA S.L.U., representada por Procurador y dirigida por Letrado.
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